Wer macht die Gesetze in der Europäischen Union?

Der Einfluss der EU auf unser tägliches Leben wird immer größer. Wer aber macht diese Gesetze? Wo werden sie diskutiert und verabschiedet? Und wer, nicht zuletzt, achtet auf ihre Umsetzung in den einzelnen Mitgliedsstaaten?

Das Recht zum Vorschlag und die Notwendigkeit der Zustimmung

Konzentrierten sich die Themen, mit denen sich die europäische Staatengemeinschaft in den ersten beiden Jahrzehnten nach ihrer Gründung (1957) befasste, vorrangig auf wirtschaftspolitische Problemstellungen, so erweiterte sich der Horizont in den 80er und 90er Jahren zunehmend und umfasst heute sämtliche Bereiche der Politik, wie sie auch auf nationaler Ebene diskutiert und geregelt werden.

Für die Gremien der EU kamen also im Laufe der Jahrzehnte, Schritt für Schritt, immer mehr Politikbereiche hinzu, mit denen sie sich befassen mussten, und die sie EU-weit einheitlich regeln sollten. Die schrittweise und thematische jeweils sehr spezifische Erweiterung hatte zur Folge, dass es für die Rechtssetzung auf EU-Ebene kein wirkliches „Standard-Verfahren“ gibt – also ein Verfahren, das auf alle Bereiche übertragbar wäre. Immerhin aber gibt es Konstanten – also Institutionen und Befugnisse, die grundsätzlich ähnlich sind.

Kommission, Ministerrat und Parlament

Eine dieser Konstanten ist die Rolle der EU-Kommission. Sie besitzt grundsätzlich ein Vorschlagsrecht, kann also Gesetze initiieren. Das Europäische Parlament und der EU-Ministerrat müssen sich dann mit diesen Gesetzesvorlagen befassen.

Die zweite Konstante im Gesetzgebungsverfahren der EU ist die herausragende Stellung, die der EU-Ministerrat in diesem Prozess inne hat. Denn ohne seine Zustimmung geht nichts.

Wo aber liegen in der Europäischen Union die Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten des Parlaments, als dem angeblichen Herz jeder Demokratie? Schaut man sich die Rechtssetzungsverfahren der EU genauer an, lassen sich drei Verfahren beschreiben, die im Wesentlichen durch ein unterschiedliches Zusammenspiel zwischen Ministerrat und Parlament gekennzeichnet sind.

Das Konsultationsverfahren

Das Konsultationsverfahren räumt dem Europäischen Parlament die geringsten Mitspracherechte ein. Im Konsultationsverfahren kann das Parlament zwar eine Stellungnahme abgeben; es kann den behandelten Rechtsakt jedoch weder verhindern noch durch direkte Einflussnahme verändern. Unter anderem kommt das Konsultationsverfahren auch in der Gemeinsamen Agrarpolitik zur Anwendung.

Das Zustimmungsverfahren

Ein vom Ministerrat beschlossener Rechtsakt (also in der Regel eine Verordnung), der im Zustimmungsverfahren erlassen werden soll, braucht hingegen das mehrheitliche „Ja“ des Europäischen Parlaments. Erhält die Vorlage des EU-Ministerrats diese Zustimmung nicht, kann sie nicht in Kraft treten. Allerdings kann das EU-Parlament nur Ja oder Nein sagen; die inhaltliche Gestaltung – und sei es im Sinne einer Änderung der Vorlage – liegt außerhalb seiner Macht und seines Einflussbereichs. Ein reines Vetorecht also.

Das Mitentscheidungsverfahren

Gleichberechtigte Partner sind der Ministerrat und das Europäische Parlament im Mitentscheidungsverfahren, auch Kodezisionsverfahren genannt. Der Gesetzesvorschlag wird in beiden Organen behandelt. Sind sie unterschiedlicher Meinung und kommen nicht zu einer Lösung im Konsens, wird der Vermittlungsausschuss angerufen. Hier versuchen Vertreter des Rates und des Parlaments, eine gemeinsame Position zu finden und diesen Kompromiss zu formulieren. Gelingt auch dies nicht, ist die Vorlage gescheitert.

Das Abstimmungsverfahren im EU-Ministerrat

Über die Gesetzesvorschläge wird im EU-Ministerrat mit unterschiedlichen Mehrheitsanforderungen abgestimmt.

Einstimmigkeit

Ursprünglich - also in den Jahren unmittelbar nach der Gründung der europäischen Staatengemeinschaft, die damals 1957 noch die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) war, konnten Gesetzesentwürfe im Ministerrat nur durch einstimmigen Beschluss angenommen werden. Heute findet das Prinzip der Einstimmigkeit nur noch bei Grundsatzentscheidungen in der gemeinsamen Außen-, Verteidigungs-, Innen- oder Justizpolitik sowie bei Entscheidungen über den Finanzrahmen der EU Anwendung. Zu groß ist die Gefahr, dass man sich durch eine einzige Gegenstimme blockiert.

Qualifizierte Mehrheit

Die meisten Entscheidungen, auch jene der Gemeinsamen Agrarpolitik,  werden mittels einer sogenannten qualifizierten Mehrheit entschieden. Das System der qualifizierten Mehrheit soll sicherstellen, dass sowohl eine Mehrheit der EU Mitgliedstaaten, als auch eine Mehrheit der von ihnen repräsentierten EU-Bürger einem Gesetzesvorschlag zustimmen. Dazu werden die Stimmen der Mitgliedstaaten gewichtet, d.h. ein Land mit mehr Einwohnern bekommt auch mehr Stimmen im Rat (natürlich nur, wenn nach qualifizierter Mehrheit abgestimmt wird).

Quelle: Homepage der Europäischen Union

Um eine qualifizierte Mehrheit zustande zu bekommen, braucht eine Entscheidung 255 Ja-Stimmen (73,9 Prozent). Außerdem muss eine Mehrheit aller EU-Mitgliedsstaaten zugestimmt haben (in besonderen Fällen eine 2/3-Mehrheit). Bei jeder Entscheidung kann ein Mitgliedsstaat prüfen lassen, ob die abgegebenen Ja-Stimmen mindestens 62 Prozent der Gesamtbevölkerung der EU entsprechen. Die Stimmverteilung im Rat entspricht nur ungefähr der Bevölkerungszahl der einzelnen Mitgliedstaaten. So haben Deutschland, Frankreich, Italien und das Vereinigte Königreich gleich viel Stimmen, obwohl Deutschland über 80 Millionen Einwohner hat, Frankreich 64,5, das Vereinigte Königreich 60,5 Millionen und Italien 59,5 Millionen.

Im Umkehrschluss bedeutet das aber auch, dass ein Staat, der gegen einen Gesetzesentwurf ist, 91 Stimmen benötigt, damit der Entwurf scheitert. Das nennt man die „Sperrminorität“. Hat ein Staat genügend Stimmen für die Sperrminorität gesammelt, finden meist Nachverhandlungen zum Gesetzentwurf statt. Die EU-Mitgliedsstaaten versuchen dann sich noch zu einigen.

Einfache Mehrheit

Mit der einfachen Mehrheit der Mitgliedstaaten wird im Rat kaum entschieden. Nur absolute Routineentscheidungen in der gemeinsamen Zollpolitik werden so gefällt.

Mehr Informationen zur Entscheidungsfindung in der EU erhalten Sie hier, auf der EU-Homepage.

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